专家建议 制定事业单位改革法扩大公众参与
“关于事业单位改革的动力问题现在还缺乏研究。”中编办研究中心主任洪都前不久在一个论坛上透露,事业单位的从业人员和主管部门对于改革的信心和支持力度不足。
洪都是在中国政法大学法学院举办的“事业单位改革与法治保障论坛”上,提出上述问题的。
与会的中国政法大学副校长马怀德教授对此作出回应:“要想被改革者支持参与配合改革,最好的方法就是吸纳改革对象的意见,至少是让他在程序里参与进来,表达他的意见。这一点需要法律加以明确。事业单位改革需要法治保障,中国应当制定一部事业单位改革法,由法律明确规定改革的方式、方法和程序。”
政策文件密集出台
2011年,事业单位改革的推进可谓紧锣密鼓。3月,《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台,即五号文件,此文件被称为关于事业单位改革的顶层设计文件。
6月,国务院召开了全国分类推进事业单位改革工作座谈会,对推进工作进行全面部署。9月,国务院组建了15个调研组,由15个部长带队,了解五号文件精神落实情况,行程覆盖了全国31个省市自治区和新疆建设兵团。
此外,国务院还颁布了37号文,出台10个子文件,均为事业单位分类改革的配套文件。
洪都介绍,五号文件出台之前,事业单位改革伴随着我国的经济体制改革,已经断断续续进行了许多年,但都是支离破碎的,缺乏顶层设计。五号文件的特点之一就是“顶层设计,突破了原来各个地方自行搞改革的格局,把整个改革高度集中起来统一规划,统一决策”。
两头热中间冷
与会专家介绍,当下,事业单位改革在推进过程中,呈现“两头热中间冷”的格局。
一头热是,中央高度重视,积极提倡和推动事业单位分类改革,出台了高级别的五号文件。还有一头热是基层,社会民众期待通过事业单位改革,解决看病难、上学难的问题。
“中间冷”指的是事业单位的主管部门和事业单位自身。因为事业单位的工作人员对于今后的出路看不明白。不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途会发生什么样的变化,不明白改革后自己是什么一个位置。大量的负面例子,都影响了事业单位从业人员对于改革支持的信心和力度。事业单位的主管部门也不愿意事业单位因为改革出现波动而导致各种各样的麻烦。
多重问题待解
专家介绍,除了改革动力不足问题,还有很多问题亟待研究。
如,3000万事业单位人员是多还是少?再如,五号文件提出基本实现基本公共服务均等化,但是仔细阅读五号文件,无法找到如何实现基本公共服务均等化的答案。此外,事业单位改革如何能保证国有资产不流失。前些年搞乡镇卫生改革时,多数地方以很低的价格把乡镇卫生院卖给了私人。眼下的医药卫生体制改革,要求每个乡镇至少有一所为老百姓提供基本医药卫生服务的公益性乡镇卫生院,于是全国一些地方又以卖出去的几倍几十倍的价格,把卫生院买了回来。
在马怀德看来,这些问题之所以在事业单位改革的历史进程中容易引发且至今难以解决,一个重要原因就是缺乏法治保障。“单靠政策推进改革是不够的,无论是改革过程的推进还是改革成果的保障,都离不开法治。这些改革涉及到机构、人员、公共利益的重大事项,必须要有法治保障。出台一部事业单位改革法确属必需”。
有参与才有动力
马怀德认为,历史上多次事业单位改革、政府机构改革,“基本上每一次都是封闭状态下的政府部门单方面意志的表现,存在公众参与度不够、开放性不够等问题。如果被改革者不能参与,那他不仅没有动力,反而会有阻力。要想被改革者支持参与配合改革,最好的方法就是吸纳他的意见,至少是让他在程序里参与进来,表达他的意见。这需要法律明确规定改革的方式方法和程序。”
在马怀德的设想中,这部法律应重点规范如下内容:
一是明确事业单位的属性,包括性质、定义、改革的目标、路径、原则。如应将事业单位明确为公共部门。
二是落实事业单位法人的自主权。人员的聘用、工资待遇、内部治理结构等事项应该让事业单位自主决定,而不是把事业单位当成行政机关的一个下属单位看待。
三是切实解决行政机关与事业单位的职能区分问题,采取措施避免事业单位成为“二政府”,保障事业单位的独立性,解决长期以来存在的“政事不分”的问题。
马怀德表示,或许事业单位改革法难以一蹴而就,但下一步的政策文件和有关制度,应考虑用法律法规的形式予以明确,以保证改革平稳进行,收到实效,保证改革的成果得到巩固。
